Precios de Transferencia: desafíos para la fiscalización
El contexto internacional
La globalización ha significado que las Corporaciones Multinacionales intenten despejar todas las regulaciones que aplican los Estados a su intercambio visible e invisible, al comercio de mercancías y de servicios, a la inversión extranjera, de modo tal que resulte muy difícil a los Estados poder determinar una distorsión o una práctica que constituya un ilícito.
La característica principal de la globalización es que la economía mundial ya no es regulada por los Estados sino por instancias supranacionales a las que estos han adherido y que han hecho que el comercio mundial y los mercados de capitales y de servicios se vayan liberalizando cada vez más, en beneficio de conglomerados multinacionales que manejan la riqueza mundial.
A partir de 1994, el Acuerdo de Marraquech que creó la Organización Mundial de Comercio, permitió englobar en un mismo tratado multilateral diversas materias a fardo cerrado, conformando reglas del juego que al haber sido ratificadas por los países miembros, se convirtieron en leyes internas, con un traslado de competencias desde el espacio nacional al internacional, generando una camisa de fuerza para la regulación soberana del comercio exterior de mercancías, de servicios. Del mismo modo, se fijaron reglas de conducta respecto a las Inversiones, a la protección de la propiedad intelectual; se fijaron reglas de Competencia, exigencias a la Compra Pública, reglamentación de las medidas anti Dumping y Subvenciones; se reglamentó los procedimientos para la determinación del Valor Aduanero; se fijaron restricciones al uso de Salvaguardias en situaciones de excepción o en casos de crisis.
Prácticamente no queda nada fuera de este paquete de acuerdos y este traslado de soberanía a una instancia supranacional, ha sido la base jurídica que condiciona los sistemas políticos y económicos nacionales, dejando estrechos márgenes de maniobra para actuar dentro del sistema mundial.
El Estado frente a los poderes corporativos internacionales
En el Estado la Hacienda Pública se ocupa de accionar las políticas en materia de impuestos, con lo cual se logran los recursos indispensables para que funcione la Administración, sustentar el gasto social que significan prestaciones o subsidios a los sectores más vulnerables de la sociedad. Dentro de Hacienda cumplen esta función el Servicio Nacional de Aduanas, el Servicio de Impuestos Internos y el Servicio de Tesorería. La Dirección de Presupuesto lleva el control del Presupuesto General de la Nación.
Un tema complejo es la relación de los Estados con las Corporaciones Globales, ya que ellas tienen un gran poder para presionar sobre los Estados. Para entender este fenómeno, baste con decir que la Organización Mundial del Comercio ha sido en sus 17 años de funcionamiento una instancia para seguir avanzando en la apertura de las economías y la imposición de la hegemonía de las corporaciones globales por encima del rol regulador de los Estados.
Agreguemos a esto el funcionamiento de los Mercados de Capitales, en una dimensión que está por encima del FMI, del Banco Mundial o de los Bancos Centrales de los diversos Estados, en un mercado planetario donde se transan volúmenes muchas veces mayores que los flujos de intercambio real. Expresados como un mercado invisible, fluyen los bonos soberanos, títulos de empresas, derivados financieros, fondos de previsión social, fondos mutuos, commodities, servicios, las reservas internacionales de los mismos Estados. Estos flujos de capitales son independientes de las políticas públicas, incluso de iniciativas asociativas en el marco multilateral que han buscado colocarle algunos límites.
Las Bolsas operan en forma continuada en el planeta y la relación con la economía real es superlativa, toda vez que reflejan las percepciones del mercado respecto a lo que ocurrirá en las economías. Estos mercados de capitales se basaban en la cultura anglosajona de respeto a la palabra, al contrato verbal. El requisito de una transacción bursátil fue siempre la confianza, de ahí que basta un enter en la bolsa electrónica para cerrar un trato. Sin embargo, la experiencia de las mayores crisis de las últimas décadas nos muestra en sus causas fenómenos de corrupción gigantescos. Vale decir, el hecho de que este espacio quede fuera del control de los Estados y de las organizaciones intergubernamentales creadas para armonizar un orden financiero y monetario a nivel mundial, ha permitido que la corrupción generada por individuos o entes corporativos o políticos que rompen las reglas del juego, haya causado violentas caídas en las bolsas, con efectos dominó de alto impacto en las personas de carne y hueso que se movían pasivas y asumidas en la institucionalidad boyante del capitalismo global.
China adhirió a la Organización Mundial de Comercio para destrabar su participación en el comercio mundial. El hecho de ser un Estado totalitario con prácticas internacionales neoliberales, ha significado que inteligentemente el gigante asiático hoy controle los destinos de la economía capitalista global, con una participación corporativa de Estado en los mercados de capitales, lo cual es un tema relevante para contextualizar el fenómeno global actual.
Los desafíos de la fiscalización
Otro aspecto relevante es que los mercados de capitales no preguntan la historia del oro y el dinero. Obviamente no existen en esos mercados filtros efectivos para distinguir los dineros provenientes de actividades lícitas de aquellos generados por el delito. No les conviene que eso se aplique. No importa que el depósito sea de un fondo de pensiones o de coimas que haya acumulado un dictador por tráfico de armas.
Las mafias se han posicionado los mercados globales y el lavado de activos es un delito de alta ingeniería comercial y financiera que utiliza esos espacios y aprovecha la debilidad fiscalizadora de los Estados sobre el sistema financiero. Es irónico comprobar que en este plano, la pretensión mafiosa de querer legalizar el origen de los dineros, coincida con la de grandes corporaciones que buscan eludir la autoridad fiscal de los Estados con el uso de paraísos fiscales y precios de transferencia.
Por lo tanto, a nivel global, en los mercados de capitales, el dinero vale sin importar su origen y procedencia. El secretismo bancario busca facilitar esta captación de recursos. Es un instrumento que bien aprovechan las mafias internacionales del tráfico de drogas, de armas, trata de blancas, tráfico de órganos, tráfico de arenas que roban a las islas de Oceanía, de piratería, de agencias criminales que rentan sicarios o mercenarios, del trabajo esclavo, de la explotación de niños, es decir todas las expresiones de actividades criminales, se sirven del sistema para enjuagar sus platas sucias, usando empresas de papel, testaferros, empresas de fachada honorable, pero que son el último eslabón de la cadena delictual, el delito intelectual, de cuello y corbata, que se imbrica con los negocios lícitos por los salones plutócratas del orbe.
Desafíos de Fiscalización para Seguridad Nacional
Ha sido el mercado de capitales donde se han generado las mayores crisis globales, sin que los Estados hayan podido lograr regulaciones o al menos alertas tempranas para evitar nuevas crisis. Si el origen de las mismas ha sido el fraude y la corrupción, con sobrevaloración o falsificación de balances, uso de información privilegiada, intereses coludidos entre agentes del Estado y del sector privado, se puede comprobar el desamparo que alcanza a los pueblos que tienen como único instrumento válido la acción de un Estado Soberano, Democrático, Responsable, es decir, la institución máxima que soporta la Nación y defiende su territorio.
Cuando el Estado es ocupado por intereses fácticos, la democracia formal pasa a ser una mascarada. Cuando son los narcotraficantes los que corrompen las instituciones hasta llegar a controlar las decisiones del Estado a nivel de sus tres poderes, se enfrenta la realidad de narco-Estados que han sido cooptados por las mafias internacionales.
En la globalización, muchos Estados han ido claudicando ante el fenómeno global principalmente por una contaminación de las elites del sistema político, con las corporaciones internacionales. En la internacionalización de las economías, parte importante de la clase política progresista de los países emergentes, terminó relacionada de manera impropia con intereses transnacionales y fue servil a ellos, distorsionando el interés general de la Nación, por ejemplo los intereses de Estado en el largo plazo en materia medio ambiental. Invocando el crecimiento económico a todo evento, esas élites facilitaron a los entes corporativos contrataciones o legislaciones a la medida, que siempre constituyeron una toma de decisiones sin transparencia, de espaldas a la ciudadanía.
Fiscalización y margen de maniobra
Los precios de transferencia son una forma de eludir el control fiscal, de dejar dineros fuera del alcance tributario mediante un manejo doloso en los valores de intercambio de bienes intermedios en el encadenamiento productivo de empresas de un mismo grupo, con una facturación intracorporativa que es ficticia y acomodaticia, que da por resultado una contabilidad con distorsiones de las bases imponibles, en la lógica de tributar lo menos posible y en definitiva, declarar renta en el territorio del Estado que menos carga tributaria directa aplique y más opciones de desgravación ofrezca.
Los Estados tendrían herramientas para actuar en la detección de precios de transferencia y la corrección de precios arbitrarios o ficticios, a través del Acuerdo sobre Valoración Aduanera en la OMC, que es el Reglamento al Artículo VII del GATT y que establece las reglas para la determinación de la base imponible sobre las cuales se aplicarán los derechos aduaneros.
Si se sigue la pauta de control del Acuerdo del Valor, las Aduanas bien pueden revisar el fondo de los negocios internacionales, para determinar los usos y costumbres de los mercados, los precios reales en un momento determinado, los niveles de comisiones, regalías, descuentos que se estilen en los diferentes sectores, el nivel de las tasas de interés que se aplican en los financiamientos internacionales, identificando los ciclos comerciales para los diversos productos que conforman la oferta exportable o las importaciones recurrentes de la economía.
Las capacidades normativas existen, pero es necesario que se empuje las energías de Aduanas a estos frentes estratégicos, para un más sano y transparente desenvolvimiento del comercio exterior.
Las Aduanas enfrentan hipótesis de riesgo por subvaloración, sobrevaloración, aplicación de precios ficticios, triangulaciones comerciales impropias que tengan por objeto distorsionar o falsear el valor real de las mercancías. En las importaciones, en general, el efecto de una subvaloración puede ser la evasión de tributos indirectos como los derechos de Aduana y el IVA. En las exportaciones. la subvaloración puede ser una forma de distorsionar el precio en una venta al exterior, registrándola a precio vil, pero manejando diferencias de precio fuera del país, es decir declarando un retorno de divisas irreal que deja fuera del control cambiario del Estado los pagos ocultos. En un clima de escasez de divisas este delito cambiario puede ser muy grave para la economía.
También puede significar una forma de ilícito, sobrevalorar el precio de mercancías que ingresan a un proyecto de inversión con un valor ficticio, generando en ese proyecto un balance inicial que distorsiona la renta a futuro, significando una evasión de tributos directos en los futuros ejercicios. En la fiscalidad se produce un continuo, ya que el efecto de un ilícito se puede producir en una lesión del interés fiscal a nivel de recaudación de impuestos indirectos o fijación de los impuestos a la renta de los contribuyentes.
Que las malas prácticas no distorsionen nuestro posicionamiento comercial
La acción fiscalizadora de las Aduanas se debe ejercer sobre los flujos de importación y de exportación. En la importación el interés fiscal a resguardar sería que se tribute sobre bases reales, sobre el total del valor real pagado o por pagar por una mercancía importada. En el caso de las exportaciones, las Aduanas deben precaver el interés nacional, en orden a que los precios de las mercancías exportadas sean reales, es decir correspondan, de acuerdo a los usos y costumbres de los mercados, a transacciones donde el precio real total cobrado o por cobrar sea efectivo, es decir que no existan comisiones, gastos, prestaciones, intereses, que puedan distorsionar el valor líquido de retorno que ingresa a la economía nacional a través del mercado cambiario formal.
Los precios de transferencia representan un ilícito mayor, consistente en establecer una contabilidad de holding que busca minimizar la carga tributaria, recurriendo a falsas declaraciones en la valoración de los suministros comprados o vendidos a empresas del mismo grupo empresarial. Si no se aplicaren valores arbitrarios o ficticios no existiría un ilícito sino un esfuerzo contable tributario para que el grupo empresarial optimice su variable tributaria para pagar lo menos posible. Pero esa sana gestión se convierte en ilícito cuando se falsea información, se facturan suministros entre compañías del mismo grupo a precios artificialmente bajos, con la intención de evadir impuestos. Estamos allí frente a un delito que se comete con una acción premeditada y permanente de un ente corporativo que maneja un árbol de empresas vinculadas.
La medida para distinguir un comportamiento correcto de uno incorrecto, la entrega la propia OCDE, que ha redactado sus Directrices para las Empresas Multinacionales, las cuales enuncian principios y normas voluntarias para cumplir con una conducta aceptable por los Estados, en materia de inversión extranjera y alianzas estratégicas.
La capacidad del Estado para investigar y sancionar estos ilícitos dependerá de la acción integrada de los Servicios de Hacienda, principalmente de Impuestos Internos y Aduanas. Auditar entidades corporativas requiere contar con fuertes espaldas legales y políticas, vale decir competencia para investigar una situación identificada como riesgosa y el respaldo político a la autoridad técnica que debe ejecutar un procedimiento sancionatorio.
El problema de los organismos fiscalizadores es cuán blindados están los grupos económicos a través de sus influencias políticas. Hay países donde el acceso a las cuentas corrientes de los sujetos pasivos por parte del Estado está prohibido, salvo orden judicial; otros países tienen en sus organismos fiscalizadores facultades suficientes para realizar lecturas de los flujos financieros, con acceso en línea a las cuentas corrientes de los contribuyentes.
En el caso chileno, la Administración debe actuar con mínimas herramientas y facultades, frente a corporaciones que tienen redes de influencia de ribetes insospechados. Luchar contra la elusión y evasión tributaria significa enfrentar muchas veces delitos de cuello y corbata, que se instalan normalmente gracias al tráfico de influencias y la compra de funcionarios de alto nivel. Contra eso, poco puede hacer la Administración si no existe en la sociedad un compromiso claro por la transparencia de las decisiones públicas y la exigencia de rendiciones de cuentas respecto a lo actuado.
Son los desafíos que debe enfrentar el Estado para que la economía no sea distorsionada por acciones desleales e ilícitas.
Hernán Narbona Véliz, Valparaíso, 22.02.2011
Construyendo redes de colaboracion en materias aduaneras
